行政复议信息化建设和行政复议的定位

行政复议信息化建设和行政复议的定位

——在行政复议改革推进理论研讨会上的发言

        ◎  王科峰

与会的各位领导、嘉宾和同仁，大家下午好！

本来没有准备发言，但我有从事行政复议课题研究的经历和心得，对于行政复议改革议题非常感兴趣，感想如鲠在喉，不吐不快，现作口头报告。

几年前我给国家一部门做过行政复议的课题，题目是《行政复议格式文书及应用指引》，我做这个实务研究课题期间，学习、研究了几个大陆法系国家和地区的相关法律规定，研究了我国的行政复议法律制度及其案例、实务。我们说的行政复议，许多国家和地区称为“行政诉愿”或“诉愿”法律制度，规定在行政诉愿法或行政程序法（诉愿）等法律中。研究中国的行政复议法律规定及其实务，包括中国行政复议历程，我发现了几个问题。因时间所限，我结合本次会议主题，仅提以下两点看法。

第一个是关于规范化、信息化建设的建议。因为当时我首创了行政复议格式文本以后，下一步想搞人工智能行政复议办案辅助系统，把这个成果、法律技术转化为一种生产力，解决行政机关案件多人员少、问题多时间少等的问题。听说当时国务院法制办也搞了行政复议管理系统，但是与我设想的不一样。计划中的“行政复议人工智能办案系统”或称之为“智能行政复议”、“数字行政复议”，是行政复议的电子化、数字化、智能化，从当事人申请、到复议机关受理、审查、决定，直到申请法院执行。这个是一套完整的智能机制、数字体系。因为这个课题成果的开发利用、转化，2019年也跟北大法宝谈了合作，商议把这个东西做出来，从县一级复议机关到国务院复议机关，都可以应用。遗憾的是，不知什么原因，拟议的合作单位没有下文。我们认为，这个创意和项目非常有价值，看今后是不是有机会，再找有实力的机构合作，共同开发这套系统软件和建立对应的操作平台，通过互联网、信息、人工智能、大数据等技术解决行政复议的需求、痛点，一部分业务自动处理，还有一部分人工处理。

    第二点，谈谈关于行政复议的定性问题。对行政复议性质的看法，通过做行政复议实务研究这个课题，查阅了课题单位近三年的行政复议案卷，研究了行政复议的全部流程和经验、问题，我认为行政复议的性质应当定位于“行政司法行为”，或“行政复议司法化”，但不是司法、不同于司法。这个定位，能够增强行政复议机构和复议人员的相对独立性和责任感，提高行政复议的公信力和接受度。我们知道，复议人员有双重身份，一个是公务员，还有一个是公职律师（法律职业者），尽管不可能自主，但可以相对独立判断，通过独任机制和合议机制、程序解决案件问题、行政争议，从而提高行政复议解决纠纷的公信力。这是一个行政司法化定性的实际意义。第二个意义是可以此改造、再造行政复议“作出决定”的程序问题。目前的《行政复议法》，还有“《行政复议法》修订征求意见稿”，都规定作出行政复议决定的程序是，由行政复议机构提出审查意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。行政复议案件，经过行政复议机构对行政行为是否合法、适当审查，拿出意见以后，获得领导审批同意或者集体讨论，但如果领导不同意怎么办？集体讨论是多数表决通过、还是怎样？这里面可能存在暗箱操作嫌疑，容易引起当事人、社会信任问题，可否立法考虑明确化、有限的公开化。

因此，我建议从立法上落实行政复议的司法化。提高行政复议司法化的程度以后，一切相关的程序、制度要改进，改进以后就可以提高其公信力，有公信以后大家就相信、信赖行政复议，行政复议就能在中国大地上生根开花结果，成为解决行政争议的主渠道。目前的行政复议实践，从内部看，虽然我们行政复议机构工作人员很辛苦，但是社会各界评价不是特别高；从外部看这个事，如果采取行政司法化以后，一般情况下要尊重行政机构的意见，如果行政机关负责人否决，应当经过另行合议、审议。

另外，对于有行政复议委员会参加复议，作出行政复议决定时，修订意见稿“未采纳行政复议委员会咨询意见的，应当经行政复议机关负责人集体讨论通过”规定，也应当明确具体讨论的程序。顺便再提出“行政复议委员会”的职能问题，我认为更重要的是，引进行政复议委员会不光是咨询，应该请其参与一些重大、复杂或疑难的案件，怎么参与？不是光说说就了了，参与以后有专家意见，不能轻易否定，谁否定需要有一个否定的说法，可以制定内部操作指引，法律上规定不一定这么细；进一步说，可否由立法规定行政复议内设机构人员和外部专家按比例组成行政复议委员会，使其成为一个办案机构？这一块都可以根据行政司法化的原则加以研究解决。这也可以看作是行政复议司法化的第三点意义或附带意义。

以上看法或建议，如有不当之处，请各位批评指正。

谢谢主持人，谢谢大家！

                                                                                    北京知行法律实务研究中心

                                                                                                 2021年3月27日